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        澎湃:馮濤:按收入比例還款型助學貸款:國際比較及中國未來的選擇

        時間:2018-03-28瀏覽:114

        馮濤/上海政法學院經濟管理學院副教授

        從世界范圍來看,傳統按揭型助學貸款和按收入比例還款型助學貸款是助學貸款的兩種基本類型,絕大部分國家采用的是這兩種助學貸款,個別國家采用的是在這兩種助學貸款基礎之上加以改進的其他助學貸款,如混合型貸款,是融合了前述兩種助學貸款要素的貸款。

        近十年來,按收入比例還款似乎成為實行助學貸款的發達國家的發展趨勢。美國已經開始實行按收入比例還款,英國、澳大利亞、新西蘭、瑞典等國實行的一直是按收入比例還款,南非、匈牙利等發展中國家也同樣采用了按收入比例還款,另一個傳統的助學貸款大國——日本近期也開始準備實行按收入比例還款。

        中國自1999年實行助學貸款以來,一直采用的是按揭型助學貸款,目前的按揭型助學貸款包括生源地助學貸款和校園地助學貸款兩種,運行狀況大致差強人意。那么對中國來說,是否要順應世界主要國家紛紛實行按收入比例還款型助學貸款的趨勢?已有的按揭型助學貸款存在哪些隱患?如果要走按收入比例還款型助學貸款的道路,應采用哪個國家的方案?
        本文試著回答這些問題,并提出未來中國采用按收入比例還款型助學貸款的設計。
        一、目前按揭型助學貸款的隱憂提供了推行替代型助學貸款的契機
        (一)目前的助學貸款制度設計的缺陷
        中國目前助學貸款制度設計的主要缺陷體現在助學貸款額度略顯不足。助學貸款的穩定運行是以付出一定的代價為前提的,這其中最主要的是助學貸款額度控制在一個較低的水平上。現有水平是本專科生每年8000元,研究生每年12000元。
        助學貸款額度較低,在多個方面對政策運行有貢獻。一是,對政府而言,每個借款學生額度低,保證了助學貸款總額不高,政府需要貼息的資金壓力不大。二是,借款學生借款總額不大,將來的還款負擔比較輕,對未來的生活影響比較小。三是,對商業銀行來說,助學貸款業務屬于零售貸款,數額太低,如果一個本科借款學生借4年貸款,共計32000元(這是最普遍的借款情況),這與其他個人消費貸款,尤其是動輒幾百萬的房貸相比,數額相差太大,辦理手續卻差不多,成本不低,顯然不是作為企業的商業銀行心儀的貸款產品。壓縮這種成本收益比較低的貸款,符合商業銀行的經營策略。
        但助學貸款額度不足已經無法適應快速發展的高等教育的要求,使得中國的助學貸款額度在世界各國助學貸款額度中居于較低水平之列。事實上,借款學生不是只有學費和住宿費的需求,還有生活費的需求。但作為助學貸款補充的助學金(定位就是解決困難學生的生活費支出問題)每年只有2000到3000元,且覆蓋范圍有限,不是所有困難學生都可以獲得,隨著物價上漲,實際上滿足不了困難學生的生活費需求。
        另外,在現在這個競爭激烈的社會,只有不斷提高人力資本含量,將來才可能在就業市場上獲得高薪。這需要參加培訓,但市場化培訓的費用已達很高水平,外語考試、司法考試、注冊會計師資格證以及一些外國職業資格(特許公認會計師公會、特許金融分析師等)培訓,價格無不高高在上,但還是有很多學生趨之若鶩。這方面的資金需求,目前的助學貸款額度更是遠遠無法滿足。
        (二)未來可能打破助學貸款穩定運行的因素
        除了現存助學貸款在制度設計上的一些隱含缺陷以外,未來的形勢發展還隱藏著一些打破穩定的因素,可能影響到助學貸款的順利運行
        第一個可能打破政策穩定的因素是學費上漲的傾向。1994年中國大學開始正式收取學費,之后從1994年到2000年,學費從每年的1000元左右上漲到5000元左右;自2000年至2015年大學學費基本處于穩定的水平,幾乎沒有上漲。但2016年開始,多地開始召開大學學費聽證會,為學費上漲做準備。學費上漲已蠢蠢欲動,能否遏制難以預測。學費如果上漲,助學貸款額度勢必跟著上調,未來的還款負擔勢必加重,可能導致壞賬的增加。
        第二個影響政策穩定的因素是借款學生的就業和收入情況。由于高考擴招,每年畢業大學生數量急劇增加,給大學生就業帶來嚴峻影響,加上近年來世界經濟形勢還處在復蘇過程中,這些都會影響到大學生就業和收入。此外,畢業后的幾年一般也是成家的時間點,買房的首付和房貸會給借款學生帶來經濟壓力,也可能影響到助學貸款的還款。再好的政策設計都只能保證還款意愿不出問題,而無法解決還款能力問題。
        鑒于以上情況,同時考慮到世界各國都在紛紛推行按收入比例還款型助學貸款,整理分析各主要助學貸款發放國家按收入比例還款型助學貸款的發展動向,為未來中國可能推行的按收入比例還款型助學貸款提供理論參考,是很有必要的。
        二、主要國家按收入比例還款型助學貸款的現行設計及啟示
        (一)主要國家按收入比例還款型助學貸款的現行設計
        1.英國的按收入比例還款型助學貸款
        英國的按收入比例還款型助學貸款現在實行的門檻標準是年收入達到21000英鎊(2012年之后的貸款都執行此標準,2012年之前執行的是老標準,每年調整),超過這個標準的借款人需要還款,每年還款額為年收入超過21000英鎊的部分乘以9%,這個年還款額除以12,即為每月還款額。年收入低于21000英鎊的借款人不需要還款。
        還款由稅務部門征收,仍然按照本金和利率計算總額,但每月還款額是按照上述方法計算,直到還清本利總額為止。出現以下幾種情況之一則無需再進行還款:如果借款學生變成殘疾或永久性不能工作;死亡;在英格蘭和威爾士,2012年9月1日當天及之后的借款學生,在還款30年后即免除還款責任(適用于新貸款計劃的借款學生)。以下情況適用于老貸款計劃的借款學生:借款人到65歲(在2005至2006學年,包括該學年或該學年之前,于英格蘭、威爾士或北愛爾蘭獲得貸款);有資格還款后25年(2006至2007學年,包括該學年或該學年之前,于英格蘭、威爾士或北愛爾蘭獲得貸款);有資格還款后35年(如果你是在蘇格蘭獲得助學貸款)。
        同時,英國加強了對不還款行為的處罰。為加強對助學貸款的追討,在英國,不歸還助學貸款已經成為刑事犯罪,而之前不歸還助學貸款,最差的后果只是信用記錄變差而已。
        2.美國的按收入比例還款型助學貸款
        美國的按收入比例還款型助學貸款主要是聯邦政府發放的助學貸款即聯邦助學貸款,這在美國聯邦政府資產中占了相當大的比重,聯邦政府甚至還從中盈利。
        美國的按收入比例還款型助學貸款主要包括兩種:PAYE(Pay As You Earn)和REPAYE(Revised Pay As You Earn)。PAYE項目有一定條件要求:2007年10月1日之后借款;10年按揭貸款的每月還款額需要超過借款學生可支配收入(調整過的總收入減去貧困線收入的1.5倍)的10%。滿足條件的借款學生每月只需要還可支配收入的10%即可。REPAYE項目則是PAYE項目的修訂版本,不再要求10年按揭貸款的每月還款額需要超過借款學生可支配收入的10%,每月還款額仍然保持可支配收入10%這個水平;本科生最長還款期限20年,研究生最長還款期限25年。
        美國現任總統特朗普還沒有正式推出他的按收入比例還款型助學貸款政策,目前可見的只有他在競選時的政策主張,包括每月還款額比例為12.5%,最長還款期為15年。
        3.德國的混合型助學貸款
        作為歐洲大陸國家,德國的助學貸款包括學費貸款和生活費貸款。學費貸款實行過一段時期后停止(因幾個州經歷過是否收取大學學費的反復)。生活費貸款則延續較久,而且采用無息的形式,最長還款期是20年,采用按揭貸款方式還款,但有一定的停止還款條件,即單身者月收入低于1040歐元,已婚者月收入低于1560歐元可以不償還貸款,直到收入恢復到一定水平。按揭貸款的設計和低于一定水平不用還款,綜合了按揭貸款和按收入比例還款型貸款的要素,體現出混合型貸款的特征。
        4.澳大利亞的按收入比例還款型助學貸款
        澳大利亞是世界上較早采用按收入比例還款型助學貸款的國家。以最重要的貸款之一HELP為例,該貸款主要用于學費的繳納,采用零實際利率的做法,只收取相當于通貨膨脹率的一個名義利率。借款學生收入達到一定標準后即開始還款,這個標準是逐年調整的,2017至2018學年是年收入達到55874澳元,超過這個標準后劃分為若干收入區間,年收入在這個標準之上的借款學生開始還款,最低還款比例為4%,最高還款比例為8%;所處的收入區間越高,還款比例越高。每年還款額的計算是直接用年收入乘以相應的比例,而不是用年收入減去標準之后的收入,這點和美國及英國的做法不同,相對更加簡便一些,回收也是通過澳大利亞稅務系統來完成的。
        澳大利亞的按收入比例還款型助學貸款沒有最長還款年限的規定,這可能和其貸款實際上是零利率(只有一個等于通貨膨脹率的名義利率)有關,零利率決定了只用歸還本金,還款總額相對少多了。但也規定了一些停止償還的特定情境,如陷入貧困等就可以免于償還,以照顧借款學生的實際生活情況。
        5.日本按收入比例還款型助學貸款的初步探索
        日本以前一直是由政府專門成立的事業法人——日本學生支援機構來負責助學貸款,政府的資金補貼很高。近期準備探索按收入比例還款型助學貸款,利用社會保障及稅務系統,在掌握學生收入的前提下,設定每月償還金額。
        (二)主要國家按收入比例還款型助學貸款的啟示
        1.按收入比例還款型助學貸款更具優勢
        按收入比例還款型助學貸款相較于傳統的按揭型助學貸款,主要優點包括:
        首先,可以較好地解決提高助學貸款額度的問題。在按揭貸款制度下,如果提高助學貸款額度,則每月還款額也會提高,導致還款負擔加重,按收入比例還款型助學貸款則保證借款學生的還款負擔保持在一個可控的水平上。其次,從借款學生個體來看,其本人不會陷入信用危機,未來的工作和生活不會受到信用破產的干擾。第三,借款人的心理預期穩定,基本不會發生違約現象。最后,宏觀上對政府來說,還款總額實際上也不一定比按揭型助學貸款的還款要高,具體取決于借款人的收入,只要未來若干年經濟向好,借款學生的收入保持良性增長,還款就能保持較好的狀況。
        2.按收入比例還款需要一定社會經濟條件的支持
        由于按收入比例還款主要是通過稅務系統來進行的,因此首先需要一個發達的稅務系統,能夠處理龐大的信息流,保持全國的稅務信息聯網,和助學貸款經辦機構共享助學貸款信息。
        其次,按收入比例還款型助學貸款的一般資金來源于政府或政府設立的專門機構,這樣通過稅務系統收回的貸款比較容易在一個系統內結轉。而如果貸款資金來源于商業銀行,回收的貸款還要和商業銀行體系結算,相對比較麻煩。另外,商業銀行畢竟是企業,還要追求盈利,而借款學生固定比例還款可能拉長助學貸款的回收時間,客觀上給商業銀行帶來了盈利下降和風險增大的后果。
        第三,按收入比例還款型助學貸款還要求貸款自身有一個精密的制度設計,包括還款門檻、還款比例、最長還款年限及還款豁免條件等,只有這些設計好了,宏觀上才能保證回收的貸款不會虧損到政府無法承受的程度;微觀上才能保證借款學生沒有較重的還款負擔。
        中國目前以生源地助學貸款為主的按揭型助學貸款體系處在一個比較穩定的運行狀態中,違約率控制在一個比較理想的水平上。但前文已述及,這個比較穩定的運行狀態是以助學貸款額度的不足為前提的,而且隨著未來學費的提高可能對助學貸款額度形成硬性沖擊,以及不好預期的收入狀況,這些因素都可能對未來按揭型助學貸款的運行形成沖擊,因此,先做好按收入比例還款型助學貸款的設計并作為政策準備,是有必要的,
        三、中國按收入比例還款型助學貸款的可選設計方案
        (一)經辦和回收機構
        在經辦機構和回收機構方面,中國目前有多種選擇。目前生源地助學貸款的經辦機構國家開發銀行比較適合作為未來按收入比例還款型助學貸款的經辦機構。原因一是,國開行符合這一類貸款須由政府或政府設立的專門機構辦理的原則,國開行作為政策性銀行,不以盈利為目的,資金來源于中央政府撥付的資本金和發行的金融債券;二是,國開行已經辦理生源地助學貸款多年,有著豐富經驗。
        世界大多數國家采取的是由稅務系統回收按收入比例還款型助學貸款,主要原因是,稅務機構負責征收個人所得稅,對個人收入信息掌握比較充分,在扣繳個人所得稅的同時,可以一并將一定比例的個人收入作為貸款還款扣繳。對中國來說,參照國際慣例,稅務機構也可以作為按收入比例還款型助學貸款的首選回收機構,但社保機構以及目前生源地助學貸款的回收機構支付寶也可作為備選機構考慮。尤其是支付寶,有著多年的生源地助學貸款回收的經驗,而且相比稅務機構可能運行效率更高,缺點是沒有稅務機構更加了解借款學生的實際收入狀況,但可以通過一定的信息共享來克服這個問題,如每年年末稅務機構將借款學生上一年的每月收入信息報送給支付寶。
        (二)還款門檻、還款比例、最長還款年限設計
        還款門檻、還款比例、最長還款年限等方面的規定,需要參考不同國家的成功經驗,并結合中國的國情,經過一定的數據測算才可以得出具體的數值。
        1.按照英美模式測算
        英國和美國的按收入比例還款型助學貸款的制度設計比較類似,這里以美國來做參考。美國的PAYE模式需要滿足一定的家庭經濟困難條件,這個經濟困難條件指的是:按照傳統的按揭貸款模式,以10年按揭貸款還款期計算出來的每月還款額如果超過了可支配收入(調整過的總收入減去貧困線收入的1.5倍)的10%,就可以申請采用按收入比例還款方式還款,每月的還款額就是可支配月收入的10%。
        以上海市最新的大學畢業生收入數據為例。2016屆畢業生畢業一年后,本科生的平均月收入為5495元,碩士生及以上學歷的畢業生平均月收入為8972元。與此同時,2017年4月1日起,《上海市低收入困難家庭申請專項救助經濟狀況認定標準》(滬民救發〔2016〕51號)中,申請專項救助的收入標準統一調整為:城鄉居民家庭月人均可支配收入低于1940元,這里采用1940元為上海市月貧困標準,則可以計算出本科畢業生月可支配收入為(5495-1940*1.5)=2585元,再乘以10%為258.5元。碩士及以上學歷畢業生可支配收入為(8972-1940*1.5)=6062元,再乘以10%為606.2元。
        以最典型的按揭型助學貸款為例。本科生借款4年,每年借款8000元,合計32000元。以現行基準年利率4.9%、還款時間10年(現行助學貸款規定的還款時間是學制加13年,不得超過20年,但畢業后有3年還本寬限期,即3年內可以不還本金,只還利息,故這里假設借款學生用足3年還本寬限期的優惠,實際還本利時間為10年)計算,采用等額本息方式還款,每月還款額為337.85元超過本科生月可支配收入的10%即258.5元
        以最典型的碩士畢業生為例,借款4+3年,本科期間每年借款8000元,碩士期間每年借款12000元,合計68000元。以現行5年期基準年利率4.9%、還款時間10年(原因同上)計算,采用等額本息方式還款,每月還款額為717.93元,也超過碩士生月可支配收入的10%即606.2元
        博士生方面,由于政府采取了新的博士生補貼政策,每月補貼合計能達到數千元,且全日制博士生基本都免學費,因此本文不再考慮博士畢業生的問題。
        但上海市畢業生收入在全國范圍內來看應該還是名列前茅的,除了北京、深圳以外,其他城市的畢業生月收入超過上海的可能性不大。這樣看來,按照美國PAYE項目的標準,中國基本所有地區的畢業生都有獲得按收入比例還款型助學貸款的資格。但考慮到東方國家儲蓄的特性,以及發達國家助學貸款政策普遍對借款人比較寬松的國情,可以考慮適當提高中國按收入比例還款型助學貸款的還款比例。
        仍以上文上海地區的本科生和研究生為例,以典型的本科生按揭助學貸款月還款額337.85元除以月可支配收入2585元來計算,這個比率約為13%;以典型的研究生按揭助學貸款月還款額717.93元除以月可支配收入6062元來計算,這個比率約為12%。因此綜合來看,中國的按收入比例還款型助學貸款的門檻可以定在月可支配收入的13%(巧合的是,特朗普總統的按收入比例還款政策中,月還款比例定在12.5%)。即按照傳統的按揭貸款模式,以10年還款期計算出來的每月還款額如果超過了可支配收入(調整過的總收入減去貧困線收入的1.5倍)的13%,就可以執行按收入比例還款,每月還款額就是月可支配收入的13%。
        如果考慮到這個比例是使用國內最發達地區上海的數據的話,對其他區域的借款學生來說,13%的月可支配收入是不夠典型的按揭助學貸款的每月還款額,因此實際上對借款學生是個寬松的政策考慮了。相應地,根據上文計算出的結果,本科生和碩士生最長還款期限都可以定在15年(中國和美國國情不同。美國學費較高,碩士和本科階段學費差距較大,因此按收入比例還款型助學貸款的最長還款期限,本科生和碩士生是不同的;中國學費較低,且碩士和本科收入差距較大,根據測算,碩士生和本科生采取統一的最長還款期限即可),即借款學生還款15年后,無論是否還清本息,都不再需要繼續還款,可以超過典型的按揭貸款期限10年一些,以留出一些政策余地(巧合的是,特朗普總統的按收入比例還款政策中最長還款年限也是15年)。
        2.按照澳大利亞模式測算
        澳大利亞模式和英美模式的最主要區別表現在兩個方面。首先,不以借款學生可支配收入(扣除生活必需成本后的收入)作為還款依據,而直接以借款學生收入作為還款依據,這樣的好處是計算簡便,政策操作性強,缺點是不夠人性化。其次,還款比例隨收入增加呈遞增趨勢。第三,不設最長還款期限,只有一些還款豁免情況,包括死亡等。
        考慮到回收機構很可能是稅務部門,而稅務部門和借款學生發生聯系的紐帶是個人所得稅的征收,為方便操作考慮,借用我國個人所得稅中工資薪金部分的納稅區間的第一檔收入5000元來直接作為借款學生歸還貸款的收入區間的基準收入,然后每1000元遞增一個收入區間,直到10000元以上(在一個較長的時期內,全國范圍來看,10000元對于畢業生來說已經是一個較高的水平),這個收入區間需要根據通貨膨脹的變化而逐年調整,同樣采用上文本科生和碩士生典型按揭貸款的每月還款額337.85元以及717.93元作為參考標準,分別除以中間一檔收入7500,分別約為5%和10%,以此作為基準還款比例向兩端擴展,還款頻度采用澳大利亞的0.5%水平,具體數額見表1。(部分)

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